Segurança Alimentar no âmbito do Mercosul e do Parlasul

O tema da soberania e segurança alimentar é uma temática relativamente nova no âmbito do Mercosul. No Parlamento do Mercosul (Parlasul) a temática é mais nova ainda, pois as comissões permanentes iniciaram seus trabalhos este ano. Mesmo assim, há uma demanda que começa a chegar com força associando água, produção, estoques estratégicos, comercialização, crédito e agricultura familiar. Este é um dos motivos pelos quais o Inesc procura estimular as organizações, urbanas e rurais, para voltar suas agendas no sentido de desenvolver projetos visando trabalhar o tema da soberania e segurança alimentar nas diversas dimensões do Mercosul.

O Mercado Comum tem 17 anos, considerando o Tratado de Assunção (1991), ata de fundação do Mercosul como área de livre-comércio. Neste espaço de tempo, o Mercosul superou momentos de alta tensão política entre os quais envolveram impeachment e renúncias de presidentes . Entrou em crise, em 1997, quando o setor sucroalcooleiro argentino pressionou o Parlamento a aprovar a elevação das alíquotas de importação do açúcar brasileiro e o Brasil ameaçou proibir a entrada de trigo argentino. Em 2000, atravessou uma crise diplomática, quando o governo brasileiro solicitou junto à Organização Mundial do Comércio (OMC), a abertura de um painel de inspeção contra a Argentina, devido à disputa dos produtos têxteis. Enfim, pode-se dizer que o Mercosul amadureceu enquanto processo histórico.

Poucos anos antes da criação do Mercado Comum, em 1986, as organizações da sociedade brasileira, às vésperas de entrar em um processo nacional constituinte (1986-1988), promoveram em parceria com o governo José Sarney, a I Conferência Nacional de Alimentação e Nutrição. Neste evento, foi aprovada a criação de um Sistema Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (Sisan). Porém, a fragilidade da sociedade civil nesta época permitiu que o primeiro governo da redemocratização não cumprisse as recomendações da Conferência. A arte de trazer o tema da segurança alimentar a público não se refletiu nas agendas oficiais, nem na do Mercosul. As organizações brasileiras estavam se reorganizando, se estruturando para defender e consolidar a democracia conquistada, e poucas se voltavam para uma atuação no Mercado Comum.

Se buscarmos a origem da efetiva entrada da temática da segurança alimentar no Mercosul, provavelmente vamos encontrá-la na Conferência da Organização das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, a ECO-92, realizada na cidade do Rio de Janeiro. Foi neste espaço onde as organizações nacionais e internacionais começaram a pensar o alimento em relação à defesa do meio ambiente . Em 1992, também nasceu a Ação da Cidadania contra a Miséria, a Fome e pela Vida, que foi uma das maiores mobilizações em favor dos setores excluídos da sociedade . Os comitês da Ação da Cidadania nasceram como cogumelos em quase todos os municípios brasileiros popularizando o movimento como “Campanha contra a fome”.

No impulso desta Campanha foi realizado, em 1994, a I Conferência Nacional de Segurança Alimentar (I CNSA), para discutir as diretrizes de uma Política Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional. O governo do presidente Itamar Franco encampou a preocupação e criou o Conselho Nacional de Segurança Alimentar (Consea). Neste contexto, estimulante ao avanço dos temas sociais, os representantes da sociedade civil membros da Reunião Especializada de Meio Ambiente (Rema ), propõe e são aprovadas as diretrizes básicas de política ambiental, na 14ª Reunião do Grupo Mercado Comum.

Essa decisão não teve maiores impactos nas negociações em curso no Mercosul. Naquele período, a atenção dos Estados Partes estava voltada para a discussão da Tarifa Externa Comum (TEC - prazos de vigência) e a disputa em relação à seleção dos itens que seriam incluídos/excluídos das listas de exceção da TEC. Com esse comportamento, o Mercado Comum vai cumprindo inapelavelmente o objetivo a que foi criado: ser uma zona livre de comércio e, por isso, não divide sua atenção com questões sociais. Sua centralidade é a construção do mercado.

Ao longo desse período a questão do direito humano a alimentação adequada (DHAA), progressivamente ganhava corpo na sociedade sul-americana. O debate acalorado sobre os conceitos de “segurança alimentar” e “soberania alimentar” perpassava os encontros das diversas organizações campesinas e criava um campo ideológico, dividindo os atores que até então caminhavam unidos na Campanha Contra a Fome . Mesmo neste contexto dispersivo, em 1995, organizações como Instituto de Defesa do Consumidor/Brasil, Acción del Consumidor/Argentina, Alter Vida/Paraguai e o Centro de Estudios, Análisis y Documentación del Uruguay, criaram a Associação de Consumidores do Mercosul. É importante perceber que as diversas temáticas sociais vinculadas a da segurança alimentar vão se entrelaçando e se fortalecendo dentro do Mercosul. Não é a temática que se impõe, mas é a mobilização dos movimentos sociais que vai penetrando na estrutura mercantil do Mercado Comum e construindo espaços de discussão sobre o DHAA. A 1ª Reunião de Ministros do Meio Ambiente, que vai se ocupar dos custos ambientais de processos produtivos nos acordos internacionais liderados pelo Mercosul , é um sintoma positivo da pressão social.

Enquanto o tema da segurança alimentar vai ganhando contornos mais nítidos no Cone Sul, o governo recém-eleito do presidente Fernando Henrique Cardoso dava outro rumo à temática. O Consea criado pelo seu antecessor foi extinto e, em seu lugar, foi criado o Programa Comunidade Solidária. Este programa comprometeu fortemente os avanços que a sociedade civil tinha conquistado em relação a temática da segurança alimentar, pois se transformou em um centro de coordenação de diversos programas, que ia de projetos assistenciais à propostas de emendas na legislação do terceiro setor. Além de perder a operacionalidade social que o Consea detinha (sociedade civil ocupava maioria das cadeiras), a Comunidade Solidária retirou o tema da fome da agenda política, que só foi retomada quase uma década depois, no governo de Luis Ignácio Lula da Silva, em 2004.

Paralelamente ao processo do Mercosul, e impulsionado pela mobilização social, outras instâncias multilaterais como a Organização das Nações Unidas para Agricultura e Alimentação (FAO), começaram a dedicar maior atenção à questão da segurança alimentar, explicitando o conceito de direito humano à alimentação adequada. Em 1996, a Cúpula Mundial de Alimentação aprovou uma declaração que expressava como “Compromisso Um” a garantia de “um ambiente político, social e econômico favorável à criação das melhores condições possíveis para a erradicação da pobreza e uma paz durável (...) que é o meio mais propício à consecução da meta de garantir uma segurança alimentar sustentável para todos”.

O Mercosul pressionado pelos movimentos sociais e sindicais promove novas alterações em sua estrutura e fica mais permeável aos temas sociais. Em 1996 foi constituído o Foro Consultivo Econômico Social do Mercosul (FCES ). A sociedade civil começava a ampliar espaços na estrutura comercial do Mercado Comum. Em 1998 foi criado o Fórum Brasileiro de Segurança Alimentar e Nutricional (FBSAN ), uma articulação nacional que alteraria a história da a segurança alimentar no Brasil.

Em 2000, na 18ª reunião do Conselho do Mercado Comum (CMC), na Argentina, os presidentes dos Estados Partes assinaram a “Carta de Buenos Aires sobre o Compromisso Social”, reconhecendo que somente o crescimento econômico não era suficiente para erradicar a pobreza e se fazia necessário criar políticas comuns contra a exclusão social. Este documento demonstra que a preocupação com a pobreza e a exclusão social começava a romper a blindagem comercial do Mercosul.

No ano de 2002, o tema da alimentação ou o seu lado mais perverso, a fome, começa a chegar aos foros internacionais. Em junho, ocorre a “Cúpula Mundial da Alimentação: cinco anos depois” , em Roma. A declaração final desta Cúpula, assinada por 182 países, renovou o compromisso de reduzir pela metade o número de famintos no mundo até 2015 e reforçar uma aliança internacional contra a fome. Os governos dos países desenvolvidos apesar do malabarismo numérico não conseguem ocultar o aumento da pobreza: saltou de 850 milhões para 925 milhões o número de pessoas em situação de insegurança alimentar no mundo e que um quarto da população da América Latina e Caribe vive abaixo da linha de pobreza, ou seja, com menos de US$ 1.00 ao dia.

Foi no ano de 2003 que o tema da alimentação e da segurança alimentar entrou definitivamente na agenda oficial global, devido à peregrinação do presidente Lula em todos os fóruns nacionais e internacionais. No Fórum de Davos/Suíça, o presidente brasileiro defendeu a criação de um fundo formado a partir da contribuição dos países ricos para financiar programas de combate à fome, e continuou firme neste propósito na reunião do G-8, em Evian/França. Neste ano, o presidente brasileiro dedicou-se, de forma integral, a propagar a idéia de combater a fome e o programa Fome de Zero.

Em 2004, na abertura da II Sessão da Cúpula Extraordinária das Américas, em Monterrey/México, o presidente Lula declarou que “a nossa relação com a América do Sul (é) a melhor de nossa História e não só estaremos consolidando o Mercosul (como), nos próximos três anos (...) iremos consolidar a tão sonhada integração física de toda a América do Sul”. Neste sentido, afirmava que “em 2003 demos o primeiro passo de um amplo movimento que não se esgota nas emergências do presente ou do meu mandato presidencial”. Assim, o Presidente buscava lançar não apenas um programa contra a fome, mas colocar as políticas públicas de Estado no combate à exclusão. Esse ímpeto presidencial, apesar de receber apoio de vários chefes de Estados, não teve maiores conseqüências. O programa Fome Zero mostrou-se frágil na sua execução física e orçamentária, mas abriu espaço para que as organizações da sociedade civil pressionassem o governo no sentido de aprofundar os programas estruturais contra a fome e a pobreza.

Em nível internacional, em 2004, o Conselho da FAO aprovou as Diretrizes Voluntárias, cujo objetivo é o de proporcionar uma orientação prática aos Estados para implementar a realização progressiva do direito humano à alimentação adequada (DHAA) no contexto da segurança alimentar nacional. As Diretrizes representam a primeira iniciativa de governos em interpretar um direito econômico, social e cultural e no sentido de recomendar ações para apoiar a sua realização em todas as suas dimensões, em especial a orçamentária. O parágrafo 6o do Comentário Geral 12, referente ao art.11 das Diretrizes, afirma que “o direito à alimentação adequada realiza-se quando cada homem, mulher e criança, sozinho ou em companhia de outros, tem acesso físico e econômico, ininterruptamente, à alimentação adequada ou aos meios para sua obtenção ”.

O Grupo Internacional da Câmara Temática Produção e Abastecimento do CONSEA, em 2004, apresentou um documento de recomendações ao Presidente da República, onde sugeriu que o governo ampliasse “o foco de sua intervenção de âmbito internacional de modo a englobar questões de Segurança Alimentar e Nutricional”. Entre as diversas recomendações, duas se destacam: (1) a reafirmação do princípio da Soberania Alimentar, que atribui aos povos o direito de decidir sobre o quê e como produzir e consumir os alimentos que integram os hábitos de seu povo, e (2) a recomendação que a água seja tratada como alimento essencial e elemento de soberania alimentar. No item “Impactos sobre a Segurança Alimentar e Nutricional das negociações internacionais”, do documento, o Consea explicitou a seguinte posição: “a segurança e soberania alimentar do país requerem considerar as várias negociações internacionais em curso, tanto no que se refere aos temas como na natureza multilateral ou regional , em razão da importância de cada uma delas e das interfaces existentes entre elas”.

Em março de 2004, a II Conferência Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional, realizada em Olinda, aprovou uma proposta para elaboração da Lei Orgânica de Segurança Alimentar e Nutricional (Losan). Em setembro, em regime de urgência, a Lei 11.346, foi aprovada pelo Congresso Nacional e sancionada pelo presidente Lula. A Losan assegura o direito humano à alimentação adequada e responsabiliza o poder público pela promoção do direito de todas as pessoas acessar regular e permanente a alimentos, em qualidade e quantidade. A LOSAN está sendo apresentada como um modelo de legislação aos Estados Partes, nas diversas instâncias do Mercosul, como o Parlasul e a Reunião Especializada da Agricultura Familiar.

A Comissão de Alimentos do Mercosul (CA/MS), cuja finalidade é aprofundar as discussões sobre a segurança dos alimentos para os consumidores, em reunião extraordinária no Rio de Janeiro, discutiu e negociou a harmonização de regulamentos técnicos. Dos 264 regulamentos harmonizados no Subgrupo de Trabalho do Mercosul, mais de 65% resultam dos trabalhos da Comissão de Alimentos. Se houvesse uma participação estratégica das organizações da sociedade civil na Comissão, as propostas poderiam ser elaboradas com um nível maior de participação.

Na IX reunião da Reaf, em julho de 2008, em Buenos Aires, os representantes da Argentina, Paraguai e Uruguai, que estão trabalhando o conceito de agricultura familiar, reconheceram o protagonismo da produção familiar para a segurança e para a soberania alimentar na América do Sul. Um dos pontos de destaque aprovados na reunião foi a criação do Grupo de Alta Autoridades para discutir Segurança e Soberania Alimentar.

Ainda na IX REAF houve outro grande avanço no sentido de colocar na pauta do Mercosul a questão da segurança alimentar: a proposta do Paraguai de estabelecer um diálogo com o Parlamento do Mercosul sobre o tema da agricultura familiar. A delegação brasileira, por meio do Inesc informou à plenária que o Presidente do Parlasul, Dr. Rosinha, sugeriu à Comissão Permanente de Assuntos Internacionais, Inter-regionais e de Planificação Estratégica, que abra um canal de conversação com a REAF para manter os parlamentares informados sobre as iniciativas relacionadas à agricultura familiar . A Presidência pró-tempore do Brasil se comprometeu em dar continuidade à proposta de Paraguai.

O presidente Luiz Inácio Lula da Silva, em seu discurso na XXXV Cúpula do Mercosul, na cidade argentina de San Miguel de Tucumán, declarou que foi feliz a proposta de criação de um Grupo de Alto Nível para discutir segurança alimentar no Mercosul. Acrescentou que é fundamental dicutir no Mercosul, no Parlasul e na União de Nações Sul-Americanas (Unasul) a questão das necessidades alimentícias de cada país e a crise alimentar.

Uma das decisões mais importantes aprovadas na XXXV Cúpula do Mercosul foi a participação de ministros da área social dos Estados Partes do bloco e dos Estados Associados, nas sessões específicas do Conselho do Mercado Comum, que deverão ter como tema central a cooperação no setor de segurança alimentar. O ministro Celso Amorin, das Relações Exteriores, afirmou que os países do Mercosul possuem uma das maiores e melhores extensões de terras cultiváveis do planeta e é um dos atores centrais nas discussões sobre a segurança alimentar no plano global.

Os parlamentares do Parlasul têm avançado na discussão da segurança alimentar. As Comissões de Direitos Humanos e a de Meio Ambiente são as comissões mais sensibilizadas com o tema da alimentação. A Comissão de Direito Humanos está aberta à participação da sociedade para a elaboração do relatório anual de direitos humanos e está promovendo audiências públicas em todos os Estados Partes . Nestas ocasiões, o tema da segurança alimentar, enquanto direito humano a alimentação adequada, pode ser pautado. A Comissão do Meio Ambiente deverá promover, no Parlasul, em conjunto com a Iniciativa Mercosul/Plataforma Interamericana de Direitos Humanos, Democracia e Desenvolvimento, e a articulação RedeVida, um seminário sobre o Aqüífero Guarani. Há também na pauta a proposta de elaborar uma legislação comum que disponha sobre a Defesa do Consumidor.

O que buscamos demonstrar neste texto é que a temática da soberania e da segurança alimentar foi sendo absorvida lentamente pelas instâncias decisórias do Mercado Comum e do Parlasul em decorrência das conjunturas econômicas e das pressões e mobilizações das organizações sociais. A crise dos preços dos alimentos foi um dos últimos fatores, que associado a outros, consolidou a entrada da temática da segurança e soberania alimentar na agenda do Parlasul. Atualmente, o importante é que as organizações continuem impulsionando o tema, promovendo debates, seminários, oficinas e audiências públicas nas diversas instâncias do Mercado Comum. Pautar a questão da soberania e segurança alimentar é discutir a questão da água, do sistema de produção de alimentos, de abastecimento, de comercialização, de saneamento, de crédito e orçamento, entre outros.

Quando nos referimos a uma ação civil permanente não estamos generalizando a ponto de promover uma dispersão das forças sociais. Há processos em cursos, como os da REAF que está colocando na mesa de negociação a construção de políticas públicas regionais e, num futuro próximo, com um orçamento público comum dos Estados Partes do Mercosul. E, neste processo, estão envolvidas as organizações rurais, urbanas e setoriais que se articulam em redes continentais, como a das mulheres, jovens, educação e as pequenas e médias empresas, entre outras. Referimo-nos as atividades da Iniciativa Mercosul, da Plataforma Interamericana de Direitos Humanos, Democracia e Desenvolvimento (PIDHDD), sobre o Aqüífero Guarani. Referimos ao Comitê de Direitos Humanos e Política Internacional, que atua politicamente junto a Comissão de Direitos Humanos do Parlasul, pressionando para que o Relatório Anual sobre Direitos Humanos expresse uma maior participação social em sua elaboração e conteúdo. Referimo-nos também às atividades da Rede Brasileira pela Integração dos Povos (Rebrip), do Fórum Brasileiro de Segurança Alimentar (FBSAN), do Fórum Nacional pela Reforma Agrária e Justiça no Campo, do Fórum Brasileiro de Organizações e Movimentos Sociais e (FBOMS), da Articulação do Semi-Árido, entre tantos outros coletivos sociais.

Esses espaços plurais demonstram a complexidade do grau de organização da sociedade civil brasileira e que a tendência de suas atividades é se diversificar (vertical) e se regionalizar (horizontal). Ao redimensionar o espaço social nacional, redimensiona-se igualmente o espaço fronteiriço. Assim como não se pode pensar apenas em políticas públicas nacionais, mas cada vez mais em políticas regionais, também a tendências das atividades é ir se regionalizando, a fim de acompanhar, monitorar, fiscalizar e intervir sobre as diversas políticas em curso e em elaboração, em especial as que estão tramitando no Parlamento do Mercosul.

Edélcio Vigna é Assessor para Políticas de Reforma Agrária e Soberania Alimentar do Instituto de Estudos Socioeconômicos (Inesc) e Conselheiro do CONSEA